Die Zweite und die Dritte Republik unter der Verfassung der Ersten. Im Gegensatz zu anderen Staaten hat sich Österreich 1945 keine neue Verfassung gegeben, sondern ist zur alten Verfassung des Jahres 1920 in der Fassung 1929 (B-VG) zurückgekehrt. Der erste Staatskanzler der Ersten Republik, Karl Renner, wurde auch der erste Staatskanzler der Zweiten Republik. Er setzte sie in Szene, er gab ihr den Namen. Er führte in die alte Verfassung zurück, obwohl er ursprünglich eine neue hatte einführen wollen. Das wollten auch die vier alliierten Großmächte und die Kommunisten. Aber die Geschichte der nach dem B-VG wiederhergestellten Republik ist die Geschichte eines historischen Kompromisses zwischen ÖVP und SPÖ. Die alte Verfassung wurde zunächst als Provisorium betrachtet und vom Alliierten Rat nie als Definitivum genehmigt. Durch die Staatspraxis wurde sie letztlich dazu. Der Verfassungsrechtler Theo Öhlinger hält es für mehr als zweifelhaft, ob gerade eine Verfassungsdebatte die lange verdrängte Vergangenheitsbewältigung schon zu Beginn der Zweiten Republik hätte einleiten und in die richtige Richtung lenken können. Die fehlende Verfassungsdebatte am Beginn der Zweiten Republik sei vielleicht Symptom, sicher aber nicht Ursache der andauernden Vergangenheitsverdrängung. Man kann diesen Mangel auch als Symbol dafür ansehen. Die erste Verfassung der Zweiten Republik war zunächst die Unabhängigkeitserklärung vom 27. April 1945. Sie wurde von der aus den drei antifaschistischen Parteien SPÖ, ÖVP und KPÖ gebildeten provisorischen Staatsregierung beschlossen, die neben der Vollzugs- auch die Gesetzgebungsgewalt an sich gezogen hatte. Die Geschichte der nach dem B-VG wiederhergestellten Republik begann erst mit dem Zusammentritt des freigewählten Nationalrates am 19. Dezember 1945. Das war die Umsetzung des Art 1 der Unabhängigkeitserklärung, wonach "die demokratische Ordnung im Geiste der Verfassung von 1920 wiederherzustellen" war. Der Historiker Manfried Rauchensteiner spricht vom "ersten und zukunftsweisenden Schritt in die Richtung dessen, was dann Vergangenheitsbewältigung genannt werden sollte, eine Darlegung und Interpretation des österreichischen Weges mit all seiner Verstrickung, Täuschung und dem dadurch bedingten Leiden". Die Unabhängigkeitserklärung wurde zum größten Teil von Renner entworfen. Sie wurde aber nicht nur in dürre Worte gefasst, sondern in eine Proklamation eingebettet. Darin hieß es, dass der Anschluss 1938 "durch militärische Bedrohung von außen und den hochverräterischen Terror einer nazi-faschistischen Minderheit eingeleitet, einer wehrlosen Staatsleitung abgeleitet und abgepresst" worden sei. In ihr kommt die Opfertheorie zum normativen Ausdruck. Die sog. Mitschuldklausel der Moskauer Deklaration, die Karl Renner gar nicht kannte, wurde nur durch eine Verweisung Inhalt. Danach sollte bei der endgültigen Lösung der Österreichfrage auf den Beitrag Rücksicht genommen werden, den Österreich zu seiner Befreiung leisten würde. Doch gleich wurde darauf verwiesen, dass dieser Beitrag "angesichts der Entkräftung des Volkes und der Entgüterung unseres Landes ein bescheidener sein" müsse. Die Proklamation mit der Unabhängigkeitserklärung wurde von den führenden Vertretern der damals existierenden drei Parteien unterzeichnet. Damit waren sie mit der Deutung des österreichischen Weges einverstanden. Auf dieser Grundlage wurde die Republik aufgebaut. Die Regierung FIGL ging jedenfalls davon aus, dass dem Inkrafttreten des B- VG vom Alliierten Rat durch die Genehmigung der Unabhängigkeitserklärung vom 27. April 1945, des Ersten Verfassungs-Überleitungsgesetzes und der Vorläufigen Verfassung zugestimmt worden sei. Die Inszenierung der Verfassung im Jahre 1945 war die Erprobung des historischen Kompromisses zweier Parteien, deren Vorläufer Bürgerkriegsgegner gewesen waren. Dieser historische Kompromiss hatte das Ziel des Wiederaufbaus der Republik, ihre Selbstständigkeit und Unabhängigkeit. Er isolierte andere politische Kräfte, wie die Kommunisten, und schaltete alle anderen von der Herrschaft aus. Unter dem "Quasi- Kollektivprotektorat" der vier Besatzungsmächte inszenierten die zwei Lager die Besetzung Österreichs durch ihr demokratisch legitimiertes "Protektorat". Sie ergriffen mit dem B-VG ein Regierungsinstrumentarium, das ihre Akteure schon gut kannten, mit dem sie schon in jüngeren Jahren gearbeitet hatten und das sie ja nach schwierigen Kompromissen 1920 und 1929 beschlossen hatten. Immerhin ist es merkwürdig, dass die Sozialdemokraten die Verfassung in der ihnen nicht sympathischen Novelle 1929 akzeptierten. Die Tragödien der Ersten Republik und der Weimarer Republik haben dieses politische Institutionengefüge zumindest im Ergebnis empirisch als Fehlkonstruktion erscheinen lassen. Trotzdem waren die Sozialdemokraten 1945 dafür. Adolf Schärf merkte dazu an, dass die Novelle 1929 zwar auf das Drängen der Christlichsozialen und der Heimwehr zurückgegangen, aber in der endgültig beschlossenen Form doch eine Vereinbarung mit der Sozialdemokratie gewesen sei. Die Novelle sei außerdem eine Abkehr vom Föderalismus der frühen zwanziger Jahre in die Richtung einer Stärkung der Zentralgewalt und damit im Sinne der Sozialdemokraten gewesen. Eine neue Verfassung hätte langwierige Auseinandersetzungen, insbesondere auch mit den Kommunisten bedeutet. Die Alliierten, vor allem die UdSSR, hätten entscheidend Einfluss darauf genommen. Man muss annehmen, dass die politischen Akteure insgesamt bei der Wiederinkraftsetzung der alten Verfassung weniger an den Untergang der Ersten Republik oder der Weimarer Verfassung dachten als an die Möglichkeiten, die ihnen über diese Verfassung in der Herrschaftsausübung offenstehen würden. Wir leben aber nicht nur unter dem B-VG, sondern auch unter der EU- Verfassung. Wir leben in Österreich unter EU-Recht, welches mehr und mehr das eigentliche österreichische Recht verdrängt. An den tragenden Grundsätzen der Verfassung aber hat selbst das EU-Recht seine Grenze. Mit dem Beitritt zur EU sind wir eine Art Dritte Republik geworden. In dieser Dritten leben wir unter der Verfassung der Ersten (B-VG). Das ist denk-, aber auch fragwürdig. Demokratie ohne Entscheidung? Die Problematik der Verfassung: Demokratie ohne Entscheidung. Das B-VG, die Grundlage der politischen und rechtlichen Ordnung Österreichs, wird am 1. Oktober 2000 seinen achtzigsten Geburtstag und am 19. Dezember 2000 seinen 55. Wiedergeburtstag feiern können. Die drei tragenden Grundsätze des B-VG sind Rechtsstaat, Bundesstaat und Demokratie. Die rechtsstaatliche Qualität der Verfassung ist unbestritten. Österreich ist ein Mutter- und Musterland der Rechtskontrolle. Aber wo ist ein moderner österreichischer Grundrechtskatalog? Die Reform wurde von Bundeskanzler Josef Klaus 1964 initiiert; bis heute gibt es kein Ergebnis, sondern nur Bände von Protokollen verschiedener Kommissionen. Die bundesstaatliche Qualität des B-VG ist umstritten: Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern ist eine der kompliziertesten der Welt und trotzdem zentralistisch – der Bundesrat ist eine der schwächsten Länderkammern. Die Bundesstaatsreform ist entschwunden; auch hier kam es zu keiner Entscheidung. Auch das demokratische Regierungssystem des B-VG wird heute mehr und mehr kritisiert. Denn das in ihm festgelegte Proporzwahlrecht erschwert einen demokratischen Wechsel, ja, es macht ihn unmöglich. Und die komplizierte Organisation in der obersten Vollziehung erschwert das Regieren. Ein Vater der österreichischen Politikwissenschaft, Gustav Eduard Kafka, stellte schon in den sechziger Jahren fest: Das "Elend" der österreichischen Bundesverfassung liege darin, dass sie der Wählerschaft keine klare Alternative zwischen zwei Regierungsprogrammen gestattet. Die notwendige Folge eines jeden Proporzwahlrechtes ist es, dass mit der Wahl nur der Anhang der Parteien in der Wählerschaft festgestellt, nicht aber über den zukünftigen Kurs der Regierungspolitik entschieden wird. Kafka: "Mag man das Proporzwahlsystem verfeinern, wie man will: Es wird immer zum Vielparteiensystem tendieren und zu Koalitionsregierungen zwingen, auf deren Koalitionspakt der Wähler keinen Einfluss hat." Der Wähler hat wohl die Wahl zwischen mehreren Parteien. Aber auf die Art und Weise ihrer Koalitionen hat er keinen Einfluss. Er kann auch "seine" Regierungsmitglieder nicht für die Regierungspolitik verantwortlich machen. Denn die können ja immer auf den bösen Koalitionspartner verweisen, mit dem sie zusammenarbeiten müssen. Der Wähler hat auch keinen Einfluss auf den Kurs der Regierung, weil dieser vom aktuellen Verhältnis der Koalitionspartner zueinander abhängt. Karl Popper sieht das Wesentliche einer Demokratie darin, dass man die Regierung gewaltlos absetzen kann. Doch durch ein Proporzwahlsystem wird das Absetzen von Regierungen nicht nur nicht erleichtert, sondern erschwert, ja unmöglich gemacht. Die Wählerschaft hat kein politisches Entscheidungsrecht. Sie kann die Koalitionspolitik auch nicht kontrollieren, weil, mit den Worten Kafkas, der Wahlakt "nur eine utopische Regierungspolitik zum Gegenstand hat, nämlich jene, die die gewählte Partei allenfalls betreiben würde, wenn sie allein über den Regierungskurs bestimmen könnte." Kafka hat ein weiteres "Elend" der österreichischen Bundesverfassung auch darin gesehen, dass sie keine Gewaltenteilung im politischen Sinne verwirklicht. Das B-VG konstruiert zwar Gesetzgebung und Verwaltung als zwei voneinander getrennte Gewalten. Aber der Bundespräsident kann als einziger Bürger nicht Mitglied von Volksvertretungen sein. Gegen ihn gibt es dafür auch kein Misstrauensvotum – die Möglichkeiten seiner Amtsentfernung durch das Volk gehören ebenso zur Verfassungsmythologie wie sein Notverordnungsrecht. Dagegen können die Mitglieder der Bundesregierung Mitglieder der Volksvertretungen sein. In Österreich (wie in England) wird in Regierung und Parlament idente Parteipolitik betrieben. Deshalb ist es auch eine Fiktion, wenn man das Parlament der Regierung gegenüberstellt, als seien beide unterschiedliche "Gewalten". Regierung und Parlament (bzw. die jeweilige Mehrheit im Parlament) sind zwei Maschinen, die vom selben Motor betrieben werden, von der Parteienmehrheit. Es besteht keine Gewaltenteilung, sondern eine Gewaltenverbindung. Gewaltenteilung herrscht dagegen im Bereich der obersten Verwaltung. Darin äußert sich ein drittes "Elend" der Bundesverfassung. Das vielgliedrige System der obersten Vollziehung macht das Regieren schwierig und mühsam. Der Staat – und ‚Staat‘ bedeutet heute Verwaltung – ist ungeheuer angewachsen. Die Verwaltung ist unüberschaubar, undurchsichtig, ist schwer steuer- und kontrollierbar. Entschiedene Strukturreformen und Kehrtwendungen sind auch, wo sie notwendig wären, die Ausnahme. Man braucht nur an Fragen der äußeren und inneren Sicherheit, des Gesundheitswesen, des Bildungssystems, der Forschungs- und Technologiepolitik, des Umweltschutzes, der Altersvorsorge und -versorgung, der Staats- und Verwaltungsreform zu erinnern. Diese großen Probleme waren schon Mitte der achtziger Jahre bekannt und hätten schon damals gelöst werden sollen. Im Bereich der obersten Vollziehung besteht eine Polykratie, eine Herrschaft der Vielen. Durch den Beitritt zur EU ist das noch potenziert. Über ein Dutzend Bundesministerien und ihre organisierten Interessen, Kunden und Klientelen, die Einstimmigkeit und damit der Zwang zum Konsens in der Bundesregierung, die Vorschlags- und Gegenzeichnungsbindung aller Akte des Bundespräsidenten – eine Vielzahl politischer Kräfte steht an der Staatsspitze. Die Organisation der Bundesministerien und ihrer Aufgaben behindert vielfach, ist unausgewogen und verworren, Doppel- und Mehrfachgeleise lassen keinen einheitlichen Zug zu. Der Zwang zur Koalitionsregierung macht durch die Parteien und ihre internen Formationen alles noch komplizierter. In die Entscheidungsprozesse müssen unterschiedliche Positionen eingebunden werden, wodurch es zur Übersteuerung, Überbremsung und Überkontrolle kommt. Wir können keine energische Regierung haben, weil wir keine einheitliche haben können. Gerade dort, wo es Konzepte mit Konsequenzen geben soll, gerade dort, wo energisch Reformen betrieben werden sollen, gerade dort, wo es rasch und zweckmäßig zugehen soll, ist die Gewaltenteilung auf die Spitze getrieben. Alles ist auf ein überkontrolliertes Versicherungssystem auf Gegenseitigkeit ausgerichtet. Die Mischung von "Präsidial-, Ressort-, Kollegial- und Kanzlerelementen", wobei die Polykratie der Ressorts vorherrschend ist, funktioniert nur bei einer politisch einheitlichen und homogenen Zusammensetzung. Als in der Ära Kreisky alle Amtsträger des vielgliedrigen Systems der obersten Vollziehung Vertrauensleute des Kanzlers waren, ging die Politik zeitweise in Wien leichter vor sich als in London. Damals konnte man auch sehen, wie viel eine Partei mit einfacher Mehrheit als Alleinregierung machen kann. In letzter Zeit musste man erfahren, wie wenig innovativ eine Koalition mit Verfassungsmehrheit oder gar mit nur einfacher Mehrheit sein kann. Es ist eben die Problematik unseres Regierungssystems, dass es in der obersten Vollziehung auf den Konsenszwang vieler Kräfte hinausläuft, sodass im schlechten Fall nichts weiter geht, im besten Fall nur wenig oder ein bisschen mehr als das. Das Einstimmigkeitsprinzip in der Regierung bedeutet überdies ein Vetorecht für jeden Minister, sodass kleine Parteien in der Regierung unverhältnismäßig aufgewertet sind. Das erschwert aber erst recht den Wechsel und das Abgehen vom rot- schwarzen Koalitionsregime. Zusammenfassend muss man also folgendes feststellen. Erstens: Der Souverän, das Volk, die Basis kann nicht klar entscheiden, weil sie keine klare Alternative zwischen zwei Regierungsteams hat. Zweitens: Auch die Spitze des Staates kann nicht klar entscheiden. Denn sie besteht aus vielen gleichwertigen Amtsträgern, die je selbständig und unabhängig entscheiden können – und sich schwer zu einer gemeinsamen Entscheidung durch- ringen können. Diese Vielherrschaft an der Spitze, die seit dem EU-Beitritt unter den Ministern noch potenziert ist, macht nicht nur das Entscheiden schwierig – sie verschleiert auch die Verantwortlichkeit. So kann niemand verantwortlich entscheiden – weder das Volk noch die Staatsspitze. Das Fehlen der Gewaltenteilung im politischen Sinne zwischen Parlament und Regierung wäre dann kein Problem, wenn nicht wichtige parlamentarische Kontrollrechte – wie die Ministeranklage und das Recht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen – Sache der Mehrheit und damit der Regierungsparteien wären. So aber sind alle parlamentarischen Kontrollrechte zugleich Instrumente der Mehrheitsparteien und damit der Regierung. Sie schützen die Regierung und dienen nur ihrer Selbstdarstellung. Weil die rot-schwarze Koalitionsform der Regierung nicht gewechselt wird, kommt es zu keiner periodischen Gewaltenteilung, die einer parlamentarischen Demokratie neuen Schwung zu geben vermag. Dieses Wechselspiel der Kräfte findet nicht statt.